Úvod

V plenárnímu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/25[1] ze dne 1. 4. 2026 (dále jen jako „Nález“) se Ústavní soud zabýval ústavností konkordátní smlouvy uzavřené mezi Českou republikou a Svatým stolcem (dále též jako „Vatikánská smlouva“ či „Smlouva“). Po více než roce od podání návrhu na posouzení souladu této Smlouvy s ústavním pořádkem ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR dospělo plénum Ústavního soudu k tomu, že samotné uzavření konkordátní smlouvy sice není v rozporu se svrchovaností České republiky, a dále, že samotné uzavření Vatikánské smlouvy bez dalšího neohrožuje ústavně zakotvenou neutralitu státu, nicméně vyslovilo neústavnost dvou jejích článků, neboť je na základě nich, v rozporu s čl. 2 odst. 1 LZPS, neústavně privilegována katolická církev,pročež nyní nelze Smlouvu ratifikovat.

Vatikánská smlouva

Předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu byla smlouva mezi Českou republikou a Svatým stolcem o některých právních otázkách uzavřená dne 24. 10. 2024[2], která upravuje mj. právní postavení katolické církve a zaručit ji určitá práva a svobody. Jelikož Vatikánská smlouva představuje mezinárodní smlouvu ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, podléhá tato standardnímu ratifikačnímu procesu, který nebyl doposud zdárně završen, a proto Smlouva není doposud platná.

Je třeba uvést, že Svatý stolec má typově obdobnou (konkordátní) smlouvu uzavřenou ke dnešnímu dni s celkem 15 státy v Evropě (např. Rakousko, Německo, Itálie, Lotyšsko, Monako, Černá Hora, Polsko, Portugalsko, San Marino, Slovensko etc.)[3] a mnoha dalšími státy po celém světě (např. Brazílie, Argentina, Kamerun, Izrael, Palestina atd.)[4].

Ani Československo, ani samostatná Česká republika však historicky žádnou platnou konkordátní smlouvu uzavřenou se Svatým stolcem neměla. V minulosti zde existoval pouze tzv. Modus vivendi z roku 1928 (Úmluva mezi Československem a Svatým stolcem, sjednaná v lednu 1928 na vládní úrovni), který zakotvoval mj. silné právo státu ovlivňovat obsazení postů arcibiskupů, diecézních biskupů a dalších církevních hodnostářů.

Byť Vatikánskou smlouvu po jejím uzavření ratifikovaly jak Poslanecká sněmovna ČR, tak i Senát ČR, podala dne 6. 3. 2025 skupina 17 senátorů (dále jako „navrhovatelé“) návrh na přezkum její souladnosti s ústavním pořádkem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR.

Pochybnosti o její souladnosti s ústavním pořádkem v mezičase vyjádřil i prezident republiky, jenž ji do doby rozhodnutí Ústavního soudu odmítal podepsat, byť k završení ratifikačního procesu (a tedy i platnosti Smlouvy) chyběl již pouze podpis prezidenta republiky.

Specifika řízení před Ústavním soudem

Navrhovatelé se v tomto případě konkrétně domáhali posouzení souladnosti Vatikánské smlouvy s ústavním pořádkem, a to jednak pro přezkum Smlouvy jako celku s principem svrchovanosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) principem rovnosti (čl. 2 odst. 1 LZPS) a zákazem vazby státu na výlučnou ideologii nebo na náboženské vyznání (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 LZPS), jednak navrhovatelé namítali rozpor vybraných konkrétních ustanovení Vatikánské smlouvy s ústavním pořádkem, a to konkrétně např. jejího čl. 4 odst. 1 s principem neutrality dle čl. 2 odst. 1 LZPS a zákazem diskriminace či čl. 7 odst. 4 se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 LZPS. Tímto byl taktéž vymezen rozsah přezkumu Ústavního soudu.

K návrhu se pak obsáhle vyjadřovali rovněž obě komory Parlamentu ČR, prezident republiky, Vláda ČR, Česká biskupská konference v postavení tzv. amicus curiae, tj. jako osoba, která není stranou řízení, ale dobrovolně nabídne soudu informaci o svém právním nebo jiném pohledu na projednávaný případ, a další registrované církve a náboženská společnosti, kterým Ústavní soud, s ohledem na to, že Vatikánská smlouva může mít přinejmenším nepřímý dopad do jejich právní sféry, umožnil se k věci vyjádřit.

Předně je třeba uvést, že Ústavní soud se souladem mezinárodních smluv s ústavním pořádkem zabývá zcela výjimečně (do tohoto řízení Ústavní soud vedl pouze dvě řízení, v nichž byla řešena souladnost tzv. lisabonské smlouvy[5]), a to vždy jen na základě podnětu některého oprávněného navrhovatele – tím jsou dle ust. § 71a zákona o Ústavním soudu (v různých fázích schvalování mezinárodní smlouvy) obě parlamentní komory, dostatečně početná skupina poslanců (alespoň 41) či senátorů (alespoň 17), případně pak prezident republiky.

Zatímco zákony Ústavní soud přezkoumává až po jejich schválení (ex post), mezinárodními smlouvami se zabývá před jejich ratifikací (ex ante), a tedy platností. O souladu mezinárodních smluv s ústavním pořádkem rozhoduje Ústavní soud vždy v plénu. V tomto konkrétním řízení byl z rozhodování v plénu vyloučen soudce Martin Smolek, jelikož dříve na ministerstvu zahraničních věcí zpracovával přímo pro toto řízení podklady pro vyjádření účastníka řízení (Vlády ČR).

Původním soudcem zpravodajem pak byl Milan Hulmák, jím předložený návrh rozhodnutí však v plénu nezískal potřebnou většinu a rozhodnutí v tomto řízení tedy (napoprvé) nebylo přijato. V souladu s ust. § 55 zákona o Ústavním soudu tak došlo ke změně soudce zpravodaje, kterým se stal Zdeněk Kühn, a jenž již pro svou variantu rozhodnutí potřebnou kvalifikovanou většinu získal.

Čtyři soudci z celkového počtu 14 uplatnili k výslednému plenárnímu Nálezu tzv. disentní (odlišné) stanovisko s tím, že dle jejich názoru je, zjednodušeně řečeno, Vatikánská smlouva zcela v souladu s ústavním pořádkem ČR.

Tvrzený rozpor Smlouvy s principem suverenity (svrchovanosti)

Navrhovatelé a prezident republiky předně namítali rozpor Vatikánské smlouvy jako celku s principem svrchovanosti (suverenity) státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, a dále pak jejího čl. 2 odst. 3, podle něhož: „Katolická církev v České republice vykonává své poslání a spravuje své záležitosti podle svých vlastních předpisů, zejména ustavuje, mění, nebo ruší své orgány a své vnitřní struktury; rovněž vybírá, jmenuje a odvolává své duchovní a další osoby přímo zapojené do pastorační činnosti nezávisle na státních orgánech.“. To dominantně z důvodu nevyváženosti (asymetričnosti) Vatikánské smlouvy, neboť ta je, stručně řečeno, plně jednostranná (ve prospěch Svatého stolce) a poskytující výhody pouze katolické církvi.

Ústavní soud však v Nálezu uvedl, že byť je vyváženost mezinárodních smluvních závazků bezpochyby relativně častou vlastností mezinárodních smluvních vztahů, nelze z tohoto dovozovat žádné pravidlo, a proto „až na výjimečné případy – nemůže nevyváženost smlouvy ani porušit svrchovanost státu“. Článek 2 odst. 3 Smlouvy pak dle úvahy Ústavního soudu „nezvětšuje autonomní prostor katolické církve nad rámec současného právního stavu“, a tedy neomezuje svrchovanost státu a neomezuje ani legislativní volnost zákonodárce nad rámec omezení plynoucích z ústavního pořádku.

Neutralitu státu dle čl. 2 odst. 1 LZPS totiž dle Ústavního soudu nemůže ohrozit samotné uzavření konkordátní smlouvy, ale až její konkrétní obsah, tj. zda v jejím důsledku nedochází k sebeidentifikaci státu s katolickým náboženstvím, anebo zda snad smlouva nezakládá neodůvodněnou nerovnost založenou výhradně na kritériu náboženství.

K posouzení, zda (a jak) daná smlouva případně ovlivní náboženskou neutralitu státu, Ústavní soud používá tříkrokový test, kdy nejprve zkoumá formální propojení státu a určité náboženské doktríny, poté se zaměřuje na fakticitu propojení a posledním kritériem testu je posouzení, zda nedochází k neodůvodněnému zvýhodnění na základě určitého náboženství.

Podle Ústavního soudu Vatikánská smlouva tomuto testu vyhovuje, když je v tomto případě dostačující čl. 6 Smlouvy, podle kterého katolické církve při své činnosti respektují český právní řád. Konkrétně se jedná o závazek katolické církve respektovat při své činnosti český právní řád, který je zakotven v poslední větě čl. 6 Smlouvy, která zní „církevní právnické osoby mají při své činnosti povinnost dbát právního řádu České republiky.“

V tomto případě proto Ústavní soud neshledal důvod pro konstatování rozporu Vatikánské smlouvy či jejího čl. 2 odst. 3 Smlouvy s principem svrchovanosti podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR ani s jiným článkem Ústavy ČR, když ani čl. 2 odst. 3 Smlouvy neomezuje svrchovanost státu a neomezuje ani legislativní volnost zákonodárce nad rámec omezení plynoucích z ústavního pořádku.

Výrokem I. Nálezu proto Ústavní soud konstatoval, že Vatikánská smlouva není v rozporu se svrchovaností České republiky podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Tvrzený rozpor čl. 4 odst. 1 Smlouvy s principem suverenity (svrchovanosti) – Zpovědní tajemství

Navrhovatelé a prezident republiky dále zpochybnili slučitelnost čl. 4 odst. 1 Smlouvy s ústavním pořádkem ČR, neboť dle nich zvýhodňuje katolickou církev v oblasti zpovědního tajemství a práva obdobného zpovědnímu tajemství v rozporu s čl. 2 odst. 1 LZPS, a tedy je předmětný článek v rozporu s neutralitou státu a zákazem diskriminace (ostatních církví).

Článek 4 odst. 1 Smlouvy stanoví: „Česká republika uznává zpovědní tajemství.“.

Je třeba akcentovat, že český právní řád zpovědní tajemství zakotvuje např. v zákoně o církvích, v trestním zákoníku i trestním řádu, když přečin neoznámení trestného činu podle § 368 trestního zákoníku nespáchá duchovní, jemuž se kupř. pachatel svěřil při zpovědi (oproti tomu nepřekažení trestného činu takovou výjimku nemá) a  totožně je upravena i povinnost mlčenlivosti advokáta.

Jelikož však čl. 4 odst. 1 Smlouvy nelze aplikovat na duchovní těch církví, které zpovědní tajemství neznají a místo něj uplatňují výkon obdobného práva zpovědnímu tajemství (typicky jde o protestantské církve), již tato skutečnost neústavně privileguje katolickou církev v právním řádu.  

V případě zpovědního tajemství je tak čl. 4 odst. 1 Smlouvy dle názoru Ústavního soudu v rozporu s neutralitou státu a zákazem diskriminace (ostatních církví).

Podle Ústavního soudu přitom není problematické to, že Smlouva rozšiřuje zpovědní tajemství nad rámec zákona, ale to, že tak Smlouva činí nerovně – jen ve vztahu ke katolické církvi. Na jiné než katolické církve by tak i po ratifikaci a vyhlášení Smlouvy dopadala dosavadní česká právní úprava, což představuje porušení neutrality státu a principu rovného zacházení s různými církvemi, aniž by k tomu existoval rozumný důvod.

Dále dle Ústavního soudu koliduje čl. 4 odst. 1 Smlouvy s ústavním pořádkem ČR proto, že garantuje výlučně katolické církvi přístup k právu na zpovědní tajemství bez ohledu na splnění zákonných podmínek upravených v zákoně o církvích, tj. bez ohledu na trvající oprávnění k výkonu zvláštního práva, čímž by došlo k vynětí opět jen a pouze katolické církve z jakékoliv regulace zvláštních práv, a v neposlední řadě proto, že by byla založena nerovnost mezi zpovědním tajemstvím a advokátním tajemstvím, když by katolická církev získala výhodu v podobě vynětí z § 367 trestního zákoníku upravujícího přečin nepřekažení trestného činu. Z ústavního zakotvení neutrality státu přitom plyne zákaz svévolného preferování náboženských argumentů před těmi světskými, pročež i v tomto ohledu jde o porušení neutrality státu.

Vzhledem k tomu Ústavní soud ve výroku II. Nálezu rozhodl, že Vatikánská smlouva v rozsahu svého čl. 4 odst. 1 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 LZPS a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 16 odst. 1 LZPS.

Tvrzený rozpor čl. 7 odst. 4 Smlouvy s principem suverenity (svrchovanosti) – Přístup ke kulturnímu dědictví

Navrhovatelé a prezident republiky dále napadli čl. 7 odst. 4 Smlouvy, kdy tvrdili, že dotčený článek znemožňuje státu, aby plnil pozitivní povinnosti, které má vůči tvorbě, rozvíjení a zachování kulturního bohatství, a proto je zde založen rozpor s ústavním pořádkem ČR ve formě práva na přístup ke kulturnímu bohatství a se svobodou vědeckého bádání.

Článek 7 odst. 4 Smlouvy zní: „Církevní právnické osoby dají k dispozici a zpřístupní své kulturní dědictví za jimi stanovených podmínek všem, kdo je chtějí poznat a učinit z nich předmět studia.“.

Ústavní soud judikoval, že citovaný článek Vatikánské Smlouvy „dává katolickým církevním právnickým osobám silný nástroj, jak své dokumenty, potenciální archiválie, nezpřístupnit. V zásadě umožňuje, aby si tyto osoby stanovily, kdo všechno a za jakých podmínek může poznat jejich dokumenty.“, čímž vyjímá katolické církevní právnické osoby z dosahu povinnosti respektovat archivní zákon.

To dle Ústavního soudu zakládá rozpor čl. 7 odst. 4 Smlouvy s čl. 15 odst. 2 LZPS, neboť „Ti, kdo by chtěli (slovy Listiny) vědecky bádat, by ve vztahu k církevním archivům byli vyloučeni ze zákonné ochrany.“, jakož i kolizi s čl. 34 odst. 2 LZPS, podle něhož „Právo přístupu ke kulturnímu bohatství je zaručeno za podmínek stanovených zákonem.“, když dotčený článek Smlouvy fakticky vylučuje zákonnou ochranu zpřístupnění kulturního dědictví katolické církve.

Nejen, že by se tak na katolické církevní právnické osoby nevztahoval archivní zákon, když by si tyto osoby mohly svévolně stanovit, kdo a za jakých podmínek může mít archiválie zpřístupněny, ale současně by, podle pléna Ústavního soudu, byly archivní fondy katolické církve privilegovány na úkor jiných církví, na které by se archivní zákon vztahoval, což dále zakládá i rozpor s čl. 2 odst. 1 LZPS, jenž státu zapovídá privilegování určité církve.

Vzhledem k tomu Ústavní soud ve výroku III. Nálezu rozhodl tak, že Vatikánská smlouva v rozsahu svého čl. 7 odst. 4 je v rozporu s neutralitou státu podle čl. 2 odst. 1 LZPS, zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 LZPS, s právem přístupu ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2 LZPS a se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2 LZPS.

V rozsahu dalších, Navrhovateli napadených, článků Vatikánské smlouvy (tj. čl. 4 odst. 2, čl. 8 odst. 5, čl. 9 odst. 3, čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2) Ústavní soud rozhodl, že tyto nejsou v rozporu s ústavním pořádkem ČR.

Závěr

Plénum Ústavního soudu tak konstatovalo, že samotné uzavření tohoto typu smlouvy (mezi ČR a Svatým stolcem) není v rozporu s principem suverenity České republiky, a dále, že uzavření Vatikánské smlouvy také bez dalšího neohrožuje ústavně zakotvenou zásadu neutrality státu, neboť vždy je třeba zabývat se konkrétním obsahem smlouvy, což zde Ústavní soud učinil a rozpor zde neshledal.

Přestože některá ustanovení Vatikánské smlouvy přezkumem Ústavního soudu obstála, výrokem II. a III. Nálezu Ústavní soud vyslovil rozpor dvou článků Smlouvy s ústavním pořádkem ČR, a to konkrétně:

– čl. 4 odst. 1 Smlouvy, neboť je jím mj. zvýhodněna katolická církev v oblasti zakotvení zpovědního tajemství, což je v rozporu s neutralitou státu a zákazem diskriminace; a dále

– čl. 7 odst. 4 Smlouvy, neboť je mj. v rozporu s právem na přístup ke kulturnímu bohatství a se svobodou vědeckého bádání.

Vatikánská smlouva tedy, lapidárně řečeno, v rozsahu čl. 4 odst. 1 a čl. 7 odst. 4 neústavně privileguje katolickou církev, když vytváří pro katolickou církev zvláštní právní režim, který má (v případě rozporu) přednost před zákonem a který je na zákonných podmínkách nezávislý.

Na základě těchto ustanovení Smlouvy tak získává katolická církev v právním řádu privilegované postavení, čímž je dána neodůvodněná nerovnost, jež je založena výlučně na kritériu náboženství, a která má ústavní rozměr a porušuje náboženskou neutralitu státu, resp. zákaz vazby státu na náboženství, podle čl. 2 odst. 1 LZPS, a dále princip rovného zacházení dle čl. 3 odst. 1 LZPS, neboť  katolické církvi poskytují „nadzákonné“ garance, a proto dotčená ustanovení Vatikánské smlouvy kolidují s ústavním pořádkem ČR.

Nález Ústavního soudu ve svém důsledku brání ratifikaci Vatikánské smlouvy, a to do doby, než bude předmětný nesoulad – v oblasti zpovědního tajemství a zpřístupnění kulturního dědictví – odstraněn, čímž došlo (minimálně) k oddálení ratifikace a platnosti konkordátní smlouvy mezi ČR a Svatým stolcem.

Tým AK Sudolská

---

[1] https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2026/Pl-8-25_Konkord%C3%A1t_a_disenty_i.pdf.

[2]https://mzv.gov.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/mezinarodni_smlouvy/aktualne/smlouva_mezi_ceskou_republikou_a_svatym.html.

[3] https://www.iuscangreg.it/accordi_stati.php.

[4] https://www.iuscangreg.it/accordi_stati.php.

[5] Srov. nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 19/08 (Lisabon I), ze dne 26. 11. 2008 a nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 29/09, ze dne 3. 11. 2009 (Lisabon II).

Další články